——兼論利益沖突、財產(chǎn)申報、官員倫理的關(guān)聯(lián)及其意義

一、利益沖突與官員財產(chǎn)申報制度

對于俄羅斯、法國的高級官員來說，2013年4月15日是一個重要的日子。據(jù)《華盛頓郵報》報道，俄羅斯總統(tǒng)普京要求俄政府高官在2013年4月15日最后截至日前申報財產(chǎn)，包括官員和議員名下的房產(chǎn)、銀行賬戶、保險、貸款、汽車、藝術(shù)品、珠寶等一切動產(chǎn)和不動產(chǎn)，申報內(nèi)容還包括官員、議員及其配偶與未成年子女2012年度的收入和支出，拒絕申報者將被解除公職。俄羅斯國家杜馬450名議員中有30名議員在財產(chǎn)申報最后期限前的兩個月“扎堆離婚”，被質(zhì)疑是為了在財產(chǎn)申報時隱瞞財產(chǎn)。另據(jù)英國《金融時報》報道，2013年4月15日，法國政府大批高官公布了財產(chǎn)申報清單，其中包括房產(chǎn)、珠寶、汽車等。這是奧朗德總統(tǒng)兌現(xiàn)打造一個“模范政府”競選承諾的重要舉措，被媒體譽為一場以公開官員財產(chǎn)為核心的“透明風(fēng)暴”。這場政治風(fēng)暴源起于法國政府預(yù)算部長卡于扎克開設(shè)秘密海外賬戶及逃稅的丑聞。法國政府計劃通過立法加強對所有議員和高級官員的財產(chǎn)監(jiān)督，以防治權(quán)力領(lǐng)域的利益沖突現(xiàn)象和官員腐敗行為。眾所周知，官員財產(chǎn)申報制度源于西方。目前即使沒有為官員財產(chǎn)申報立法的國家和地區(qū)，也大都通過不同形式確立了水平不同的官員財產(chǎn)申報規(guī)范[1]。盡管官員財產(chǎn)申報制度已經(jīng)有不短的歷史，并且在世界的不同地方對抑制腐敗產(chǎn)生了一定的效應(yīng)，但通過官員財產(chǎn)申報防止利益沖突，完善官員財產(chǎn)申報制度以治理腐敗，依然是一項全球性的艱難課題。

利益沖突是與官員財產(chǎn)申報制度密切相關(guān)的概念。一般說來，利益沖突是指個人利益與作為一個公共官員的義務(wù)之間產(chǎn)生了沖突，包括角色沖突和各種權(quán)力資源之間的緊張關(guān)系。這些沖突中較典型的是提供了濫用公務(wù)謀取私利的機會[1]。利益沖突作為腐敗治理制度體系中的重要概念，已經(jīng)為世界各地所接受并成為國際社會的共識。《聯(lián)合國反腐敗公約》第七條第四款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則，努力采用、維持和加強促進透明度和防止利益沖突的制度?！?007年8月6日至7日，來自泰國、菲律賓、澳大利亞、美國、中國、中國香港等亞行—經(jīng)濟合作與發(fā)展組織28個成員國及所轄地區(qū)的政府代表和專家，在印度尼西亞雅加達召開以“利益沖突——一個反腐敗的基本概念”為主題的地區(qū)研討會，就各國防止利益沖突政策的實施經(jīng)驗、利益沖突問題的基本理論等展開討論，該研討會提出要把利益沖突作為一個反腐敗的基本概念。

在中國，人們越來越認識到預(yù)防腐敗和懲治腐敗相結(jié)合的重要性，反腐敗防懲結(jié)合狀況決定著反腐敗的整體效應(yīng)，這已經(jīng)成為社會共識[2]。利益沖突的概念和防止利益沖突的觀念因預(yù)防腐敗的現(xiàn)實需要也逐步為官方所接受。中共十七屆四中全會《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》指出：“按照加快形成統(tǒng)一開放競爭有序現(xiàn)代市場體系要求推進相關(guān)改革，建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場運行機制。”2009年10月14日，中美兩國在北京共同舉辦“廉政準則——防止利益沖突”研討會。時任中共中央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記賀國強在會見代表時指出：建立防止利益沖突機制，是中共十七屆四中全會提出的重要課題，中國將結(jié)合這次研討會的成果，吸收各國的有益經(jīng)驗，抓緊研究制定相關(guān)制度。2011年10月24日，“反腐?。悍乐估鏇_突的理論與實踐”專題研討會暨第四屆西湖·廉政論壇在杭州舉行。中央紀委副書記、監(jiān)察部部長、國家預(yù)防腐敗局局長馬在會上講話指出，把建立健全防止利益沖突制度放在懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)全局中來謀劃和部署，突出建立健全防止利益沖突制度的工作重點，解決公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)等領(lǐng)域中利益沖突的問題。

官員財產(chǎn)申報——防止利益沖突——抑制官員腐敗，是腐敗治理制度體系的基本邏輯。就腐敗現(xiàn)象及其治理而言，“利益沖突是一個非常重要的腐敗根源”[3]。預(yù)防利益沖突、鏟除腐敗根源，必須制定和實施官員財產(chǎn)申報的有效政策并不斷提升其制度化水平?！堵?lián)合國反腐敗公約》第八條第五款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則，酌情努力制定措施和建立制度，要求政府人員特別就可能與其政府人員的職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外活動、任職、投資、資產(chǎn)以及貴重饋贈或者重大利益向有關(guān)機關(guān)申報?！辈簧賴以缫褜ｉT立法設(shè)立防止利益沖突的多類制度。加拿大的《公務(wù)員利益沖突與離職后行為準則》就是一部防止利益沖突的專門法規(guī)，該準則比較全面地規(guī)定了公務(wù)員廉潔行政、防止利益沖突的原則和要求，避免和解決利益沖突的措施和辦法，對財產(chǎn)申報、接受禮品、回避、離職后行為等做出了詳細規(guī)定。世界各地治理腐敗正反兩個方面的經(jīng)驗表明，避免和防止利益沖突是腐敗治理的重要途徑，而官員財產(chǎn)申報是避免和防止利益沖突的有效方式。不少國家和地區(qū)通過官員財產(chǎn)公示制度預(yù)防利益沖突從而防治官員腐敗。比如，美國的反腐敗機制從某種意義上講就是圍繞著利益沖突這一概念建立起來的。為了防止出現(xiàn)利益沖突，被任命的政府高級官員必須依法申報財產(chǎn)并對相關(guān)財產(chǎn)權(quán)益作出處置，為此需要與美國政府道德辦公室達成財產(chǎn)處置協(xié)議。布什時期的白宮道德律師理查德·佩恩特曾負責(zé)起草了保爾森出任美國財長的道德協(xié)議，其中包括要求他售賣高盛股票，根據(jù)協(xié)議保爾森最終賣掉5億美元的高盛股票。在奧巴馬連任總統(tǒng)后提名克里出任美國國務(wù)卿期間，克里與美國政府道德辦公室達成協(xié)議，在通過提名后的90天內(nèi)賣掉在電信、制造業(yè)、保險等領(lǐng)域的股票。在中國，利益沖突在反腐倡廉中的意義已經(jīng)引起人們的重視。中共十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》提出，健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險、防止利益沖突、個人有關(guān)事項、任職回避等方面的法律法規(guī)，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點。承認利益沖突的普遍存在并面對利益沖突的嚴峻現(xiàn)實，實踐“官員財產(chǎn)申報——防止利益沖突——抑制官員腐敗”的制度邏輯，進一步完善官員財產(chǎn)申報制度，對于推進反腐倡廉工作具有重大現(xiàn)實意義。

二、中國官員財產(chǎn)申報制度緩慢進展

改革開放以來，中國民主法制建設(shè)在很多方面獲得了長足發(fā)展，但有些方面相比較而言進展卻很緩慢。比如，宏觀上像政治性的體制改革，微觀上像官員財產(chǎn)申報制度。在中國，建立官員財產(chǎn)申報制度的設(shè)想最早出現(xiàn)在20世紀80年代。1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌在第六屆全國人大常委會第二十三次會議上，對提交審議的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》作出說明時明確提出：“一些國家規(guī)定公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報財產(chǎn)收入，我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決?！?988年，有關(guān)部門起草了《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定》（草案），試圖對官員財產(chǎn)申報作出專門規(guī)定。1994年，全國人大將官員財產(chǎn)申報法正式列入“八五”立法規(guī)劃項目，官員財產(chǎn)申報立法工作進入一般程序。但時至今日，官員財產(chǎn)申報立法也未能夠進入實質(zhì)性階段。盡管官員財產(chǎn)申報法遲遲未能出臺，但建立官員財產(chǎn)申報制度的嘗試自20世紀80年代末開始，一直持續(xù)至今。

以1988年起草的官員財產(chǎn)申報專門規(guī)定草案為基礎(chǔ)，1995年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，構(gòu)建了官員財產(chǎn)申報制度的一個政策性制度框架，出臺了官員收入申報的初步規(guī)范。1996年，中央紀律檢查委員會發(fā)布《中紀委關(guān)于對〈黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定〉若干問題的答復(fù)》，進一步明確了一些具體制度規(guī)范。1997年1月公布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》要求領(lǐng)導(dǎo)干部報告本人、配偶、子女在房產(chǎn)、出國、婚喪喜慶、經(jīng)營企業(yè)、違法犯罪等六方面重大事項的情況，其中的一些重大事項與官員財產(chǎn)狀況有關(guān)。2000年12月，中央紀律檢查委員會決定在省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實行家庭財產(chǎn)申報制度。2001年，中央紀律檢查委員會、中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。2006年9月24日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，該規(guī)定比1997年的規(guī)定在報告事項范圍上更為詳盡，包括本人的婚姻變化情況，本人因私出國（境）的情況，配偶、子女出國（境）定居及有關(guān)情況，配偶、共同生活的子女擔(dān)任外國公司駐華、港澳臺公司駐境內(nèi)分支機構(gòu)主管人員的情況，配偶、子女被司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的情況等。2010年5月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，取代了1995年《黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報規(guī)定》和2006年《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定，縣（處）級以上的干部，不管是公務(wù)員還是國有企業(yè)、人民團體單位、事業(yè)單位干部，都要申報財產(chǎn)性事項和非財產(chǎn)性事項。上述關(guān)于收入申報、報告重大事項、報告家庭財產(chǎn)、報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定，以及與此相關(guān)的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》《關(guān)于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》等，不僅為官員財產(chǎn)申報作了制度上的鋪墊，還營造了一種反腐倡廉的社會氛圍，對防止利益沖突和抑制官員腐敗產(chǎn)生了積極作用。

近幾年來，社會各方面廣泛關(guān)注官員財產(chǎn)申報立法工作。由于官員財產(chǎn)申報專門立法未能進入實質(zhì)性立法階段，2005年，人們曾期待公務(wù)員財產(chǎn)申報出現(xiàn)在《中華人民共和國公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員義務(wù)的規(guī)定中，后又在2006年寄希望于《政府信息公開條例》中能寫上關(guān)于官員財產(chǎn)申報的專門條款，以便為官員財產(chǎn)申報制度法律化起步。但前者未能實現(xiàn)，后者也未能如愿。這被認為是國家公務(wù)員法和政府信息公開條例兩項立法的共同缺憾。2007年9月13日，國家預(yù)防腐敗局成立。國家預(yù)防腐敗局官員表示，中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察部一直在研究財產(chǎn)公開申報制度，在適當(dāng)時候?qū)⒔⒐賳T財產(chǎn)公開申報制度。近幾年來，在官員財產(chǎn)申報與防止利益沖突的關(guān)系，官員財產(chǎn)申報對腐敗治理的意義，加快立法完善官員財產(chǎn)申報制度等問題上，社會各方面逐漸達成共識。每年的“兩會”都有人大代表、政協(xié)委員提交相關(guān)議案和建議，呼吁盡快制定官員財產(chǎn)申報公開法，將官員財產(chǎn)申報制度納入預(yù)防和懲治腐敗制度體系。2012年7月，中紀委在答復(fù)韓德云《關(guān)于請求全國人大常委會將公職人員財產(chǎn)申報立法納入下屆人大立法規(guī)劃的建議》時表示，今年有關(guān)部門已抓緊對公職人員財產(chǎn)申報國家立法進行研究論證工作；繼續(xù)關(guān)注國內(nèi)部分地方實行官員財產(chǎn)申報的經(jīng)驗做法；收集了國（境）內(nèi)外關(guān)于官員財產(chǎn)申報制度的材料，對官員財產(chǎn)申報相關(guān)制度設(shè)計進行分析論證；組織有關(guān)部門就健全完善社會誠信體系和信息統(tǒng)計體系進行研究論證；結(jié)合我國實際，對申報制度進行研究論證，著手起草建議稿，并加快了起草進程。面對日益高漲的建立官員財產(chǎn)申報制度的呼聲，相關(guān)方面回應(yīng)既保持謹慎也使人們看到了希望。

希望更來自于中央政府認可的不同層級的地方實踐。2007年，新疆阿勒泰地區(qū)紀委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室聯(lián)合出臺的《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報規(guī)定（試行）》，要求縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部申報個人財產(chǎn)并將通過媒體和廉政網(wǎng)向社會公示。在隨后的幾年來，湖南瀏陽、重慶江北、浙江慈溪、四川高縣等不少基層地方不同形式、不同程度地推行官員財產(chǎn)申報制度，并將其作為反腐倡廉工作的創(chuàng)新性舉措。最近的基層創(chuàng)新是廣州南沙區(qū)出臺財產(chǎn)公示細則，借鑒香港經(jīng)驗，圍繞防止利益沖突的目的探索家庭財產(chǎn)黨內(nèi)申報公示工作，在約300名副處級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中試行廉潔報告制度。阿爾泰、南沙等地的做法，尤其是各有特色的“陽光法案”，在財產(chǎn)申報義務(wù)人范圍、申報財產(chǎn)范圍、財產(chǎn)申報公開等具體的制度設(shè)計上，比已有的財產(chǎn)申報制度有所突破。盡管它們是地方性的，而且不具有立法性，其實施效果也有待評估，但其意義卻是廣泛的，并具有很強的象征性。它們使人們再次并且更加深入地認識到官員財產(chǎn)申報制度對于預(yù)防利益沖突、防治官員腐敗、維護政治清廉的重要價值，以及地方制度創(chuàng)新對促進國家法制建設(shè)的重要意義。

三、中國現(xiàn)行制度缺陷及其突破空間

中國現(xiàn)行的關(guān)于官員收入申報、家庭財產(chǎn)報告、個人事項報告等規(guī)定，在官員財產(chǎn)申報制度建設(shè)過程中發(fā)揮了起步和奠基的作用，在強化官員為政自律、預(yù)防腐敗方面也產(chǎn)生了一定的效應(yīng)。但從總體上講，由前述若干規(guī)定構(gòu)成的官員財產(chǎn)申報制度有如下不足：形式上零散，銜接性差，體系上的完整性明顯不夠；局限于政策層面，不具有法律形式和效力，規(guī)范性較弱；重申報輕公開，難以監(jiān)督，執(zhí)行力度無法保證。具體來說，財產(chǎn)申報義務(wù)人范圍不夠確定，申報主體范圍偏窄，擁有實權(quán)的處級以下干部游離于財產(chǎn)申報義務(wù)人范圍之外，相當(dāng)一部分利益沖突難以受到官員財產(chǎn)申報制度的約束；申報財產(chǎn)范圍模糊，只申報收入、不申報支出，重官員個人財產(chǎn)申報、輕家庭財產(chǎn)申報，官員的灰色收入、不明來源的財產(chǎn)無法受到官員財產(chǎn)申報制度的控制；官員財產(chǎn)申報公開程度不夠，只在組織部門備案和內(nèi)部掌握，既缺乏必要的審查，又沒有來自社會的監(jiān)督，財產(chǎn)申報容易流于形式；官員財產(chǎn)申報違規(guī)違法責(zé)任不明確，如實申報和不如實申報一個樣，官員財產(chǎn)申報經(jīng)常會出現(xiàn)應(yīng)付了事的情況等。由于制度設(shè)計上的先天不足造成的官員財產(chǎn)申報制度的多重缺陷，直接影響了該項制度的權(quán)威性和實際效力，遠遠沒有實現(xiàn)設(shè)計該項制度所要達到的預(yù)期。完善官員財產(chǎn)申報制度，應(yīng)當(dāng)以利益沖突為核心概念，以防止利益沖突為主要目標，以財產(chǎn)申報適度公開為切入點，以財產(chǎn)申報責(zé)任問究為關(guān)鍵。推進官員財產(chǎn)申報制度建設(shè)，完善官員財產(chǎn)申報制度框架體系，需要建構(gòu)包括財產(chǎn)申報義務(wù)人、申報財產(chǎn)范圍、財產(chǎn)申報審查與監(jiān)督、財產(chǎn)申報責(zé)任等方面的具體制度和相關(guān)配套制度。

一是需要明確利益沖突的概念及其意義。官員財產(chǎn)申報是防止利益沖突的重要手段和措施，根本目的是預(yù)防官員腐敗。防止利益沖突是處于財產(chǎn)申報與官員腐敗之間的中間概念，它既是官員財產(chǎn)申報的目標，又是防治官員腐敗的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)在治理腐敗制度體系中引入利益沖突概念，使防止利益沖突成為懲治和預(yù)防腐敗的工作主線，加強防止利益沖突的理論研究，探索和把握利益沖突的特點和防止利益沖突的規(guī)律，在推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中建立健全包括資格禁止、行為限制、沖突回避、財產(chǎn)申報等在內(nèi)的防止利益沖突制度體系。加強官員財產(chǎn)申報制度建設(shè)，必須在制度上強化官員財產(chǎn)申報和防止利益沖突的邏輯關(guān)系，通過官員財產(chǎn)申報防止利益沖突以最終生成預(yù)防腐敗的效應(yīng)。

二是需要明確財產(chǎn)申報義務(wù)人的范圍。從大多數(shù)國家和地區(qū)官員財產(chǎn)申報制度及其實踐情況看，并不是所有官員都需要申報財產(chǎn)，這里就有一個財產(chǎn)申報主體范圍問題。不同國家和地區(qū)的法律關(guān)于財產(chǎn)申報主體劃定的范圍各不相同。多數(shù)國家和地區(qū)規(guī)定法定的某一級別或等級以上的公職人員依法必須履行財產(chǎn)申報的義務(wù)。隨著世界各地反腐力度的加強，財產(chǎn)申報主體范圍也有不斷擴大的趨勢。比如，2009年5月18日，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署了五項與反腐敗有關(guān)的命令，擴大了必須申報收入和財產(chǎn)的官員范圍，包括從總統(tǒng)到國有企業(yè)董事會成員在內(nèi)的大范圍的官員[2]。在我國，凡公職人員，無論黨政機關(guān)，無論立法、行政、司法部門，還有人民團體、社會團體、行業(yè)組織、國有企業(yè)等，上述機關(guān)、部門和組織的官員都有可能進入官員財產(chǎn)申報范圍。當(dāng)然，并非所有官員都需要申報財產(chǎn)，官員財產(chǎn)申報以必要為原則，應(yīng)當(dāng)以一定職級和特定職權(quán)為標準確定官員財產(chǎn)申報的合理范圍。一方面，應(yīng)當(dāng)以職權(quán)為準線將一定級別以上的官員納入財產(chǎn)申報義務(wù)人的范圍，官員因其權(quán)重有必要申報財產(chǎn)信息；另一方面，相對來說風(fēng)險較高的“人財物”管理和執(zhí)法部門，即使不夠一定級別的官員，因為擁有特定職權(quán)也應(yīng)當(dāng)納入財產(chǎn)申報義務(wù)人的范圍，官員因其權(quán)類有必要進行財產(chǎn)申報。

三是需要確定官員申報財產(chǎn)的范圍。申報財產(chǎn)范圍過窄難以產(chǎn)生官員財產(chǎn)申報應(yīng)有的效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)平衡官員個人隱私與公共利益之間的關(guān)系，限制性地保障官員財產(chǎn)信息，以社會公認標準確定官員申報財產(chǎn)的合理范圍。一方面，官員個人的財產(chǎn)狀況，包括各類收入和重大支出，都應(yīng)當(dāng)納入申報范圍；另一方面，官員個人財產(chǎn)與家庭成員的財產(chǎn)有著千絲萬縷的聯(lián)系，一些隱形、灰色收入和不明來源的財產(chǎn)更能夠說明官員的品行、德性以及是否存在腐敗行為，所以更應(yīng)當(dāng)將其納入官員財產(chǎn)申報的范圍。官員財產(chǎn)申報范圍可以區(qū)分不同職級和不同職類加以區(qū)別對待，比如，一定職級以上的官員或者掌握特定職權(quán)的官員必須申報所有財產(chǎn)信息，包括配偶和未成年子女的財產(chǎn)信息，一定職級以下的一般官員可以只申報個人財產(chǎn)信息。另外，相比較而言，官員海外財產(chǎn)更具有隱蔽性，多數(shù)國家嚴禁官員海外擁有資產(chǎn)，一些國家將海外資產(chǎn)申報和公開作為官員財產(chǎn)申報的重點。2013年4月27日，俄羅斯通過法律禁止高官、公務(wù)員、議員、法官擁有國外賬戶以及在國外銀行擁有有價證券。絕對禁止官員擁有海外資產(chǎn)并不一定合理，但必須對官員海外資產(chǎn)申報和監(jiān)督作出特別規(guī)定和更嚴格的要求。

四是需要確立財產(chǎn)申報公開和監(jiān)督制度。不同國家和地區(qū)的法律規(guī)定的財產(chǎn)申報方式也有一定的差別，主要是指財產(chǎn)申報是否公開并接受監(jiān)督。在香港的16萬多名公務(wù)員中，3100多名身居重要崗位的公務(wù)員需要進行財產(chǎn)申報，其中只有40個職位上的公務(wù)員財產(chǎn)申報需要向社會公開。在韓國，并非所有的公務(wù)員都需要財產(chǎn)申報，財產(chǎn)公開的公務(wù)員數(shù)量更少，約有10%左右的公職人員需要申報財產(chǎn)，僅有1%的公務(wù)員需要財產(chǎn)公開。官員財產(chǎn)申報也有一個社會公信度的問題。財產(chǎn)申報不公開，就容易應(yīng)付了事和流于形式，就難以獲得社會信任。官員財產(chǎn)申報公開能夠促進官員自律，保證財產(chǎn)申報的真實性和贏得社會公信。官員財產(chǎn)申報公開可以分為低程度公開和高程度公開兩個層面，前者是指所有負有財產(chǎn)申報義務(wù)的官員其財產(chǎn)申報情況應(yīng)當(dāng)?shù)统潭裙_，可以不面向社會公開，但必須在一定范圍內(nèi)公示并通過一定方式進行審查核實；后者是指合理確定官員財產(chǎn)申報高程度公開的范圍，一定級別以上的官員（尤其是高級領(lǐng)導(dǎo)干部）財產(chǎn)信息應(yīng)當(dāng)通過合理的方式向社會公布，掌握特定職權(quán)的官員無論級別高低也應(yīng)當(dāng)向社會公開財產(chǎn)信息，接受社會公眾的監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

五是需要健全官員財產(chǎn)申報管理制度。應(yīng)當(dāng)確定官員財產(chǎn)申報管理機構(gòu)專門受理、審查財產(chǎn)申報，可以由國家公務(wù)員局負責(zé)受理申報，一定范圍內(nèi)公示和向社會公開，由國家預(yù)防腐敗局負責(zé)審查和財產(chǎn)調(diào)查，并形成兩者之間的銜接機制，也可以由國家預(yù)防腐敗局負責(zé)官員財產(chǎn)申報的所有事宜[4]。目前，全國各地正在逐步建立預(yù)防腐敗的專門機構(gòu)，一些地方如廣東省地級以上市已經(jīng)全部設(shè)立了預(yù)防腐敗局，預(yù)防腐敗專門機構(gòu)的布局可以為官員財產(chǎn)申報管理工作提供組織保障。根據(jù)2013年1月中央紀委十八屆二次全會提出的對縣（處）級以上干部的申報事項采取一定的辦法進行抽查核實的要求，廣州、上海等地已經(jīng)展開具有實質(zhì)性的財產(chǎn)申報管理工作。廣州市紀委對南沙區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項申報工作按照15%的比例進行抽查核實。上海規(guī)定試行開展部分市管干部和所有擬新提任為市管干部的人員有關(guān)事項報告材料的抽查核實工作，對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項不實的，要追究責(zé)任。官員財產(chǎn)申報管理應(yīng)當(dāng)堅持以防止利益沖突為導(dǎo)向，尤其應(yīng)當(dāng)加強對于不向社會公開的官員財產(chǎn)申報的審查核實工作，對于利益沖突作出合理處置，對不實申報行為進行責(zé)任問究。

六是需要健全官員財產(chǎn)申報責(zé)任體系。應(yīng)當(dāng)建立健全以“申報公開——審查監(jiān)督——問究責(zé)任”為主線的財產(chǎn)申報制度體系，尤其是有效的責(zé)任問究機制以及包括法律責(zé)任在內(nèi)的完整的責(zé)任體系。一方面，應(yīng)當(dāng)加大對拒絕申報、隱瞞申報、虛假申報等違規(guī)違法申報行為的黨紀政紀制裁力度，并保證紀律制裁的及時性。這方面可以借鑒發(fā)展中國家的經(jīng)驗，比如，為保證官員財產(chǎn)申報依法進行，俄羅斯總統(tǒng)普京要求俄政府官員申報財產(chǎn)，并宣布拒絕申報者將被解除公職。再如，巴西議會2011年通過的《清廉檔案法》規(guī)定，凡故意隱瞞財產(chǎn)、逃稅漏稅者不得參加政治競選。另一方面，應(yīng)當(dāng)加強紀律責(zé)任與法律責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任的相互銜接，以及政治問責(zé)、法律究責(zé)的協(xié)調(diào)機制，增強腐敗官員的法律責(zé)任風(fēng)險尤其是刑責(zé)風(fēng)險。在美國，對故意提供虛假信息的人，可提起刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監(jiān)禁。在新加坡，根據(jù)1988年《沒收貪污所得利益法》的規(guī)定，官員所擁有的財產(chǎn)受到懷疑又不能向法院作出合理滿意解釋時，其財產(chǎn)應(yīng)視為貪污所得。在印度、文萊等國家，法律也將財產(chǎn)來源不明的情形界定為“擁有無法作出合理解釋的財產(chǎn)”，并以賄賂罪處罰。加強對財產(chǎn)不實申報行為必要的刑責(zé)，對實現(xiàn)官員財產(chǎn)申報制度的效應(yīng)具有現(xiàn)實意義。

七是需要完善財產(chǎn)申報配套制度和技術(shù)。為保證官員財產(chǎn)申報制度切實可行，必須加強官員財產(chǎn)申報制度的配套制度建設(shè)，研發(fā)相應(yīng)的技術(shù)手段和措施。比如，應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，像韓國那樣，做實金融實名制，實行地產(chǎn)實名登記制度，通過一系列的財產(chǎn)信息管理制度確保官員財產(chǎn)申報的實效[3]。再比如，像美國那樣，建立沖突權(quán)益處置協(xié)議制度，較高級別官員和掌握特定職權(quán)的官員必須與官員財產(chǎn)申報管理部門簽署財產(chǎn)權(quán)益處置協(xié)議，以避免出現(xiàn)利益沖突。另外，在官員財產(chǎn)申報公開步履維艱的情形下，可以借鑒上市公司高管管理經(jīng)驗，對公職人員及其家庭成員的財產(chǎn)狀況進行“名單管理”，即將官員及其配偶、未成年子女等名單導(dǎo)入銀行、證券、房地產(chǎn)、公司注冊、車輛管理等部門的信息系統(tǒng)，由這些系統(tǒng)報送月度、季度或者年度清單，并連接信息異動報警系統(tǒng)，反腐部門據(jù)此核查出現(xiàn)財產(chǎn)信息異常的官員?！懊麊喂芾怼敝贫扰c技術(shù)與官員財產(chǎn)申報相關(guān)聯(lián)，具有一定的現(xiàn)實可行性和技術(shù)操作性，能夠與官員財產(chǎn)申報制度相得益彰。

八是需要建立財產(chǎn)申報與官員倫理的關(guān)聯(lián)。官員財產(chǎn)申報是基于公共倫理關(guān)系而發(fā)生的一項倫理性很強的義務(wù)，旨在防止公共職責(zé)與個人利益出現(xiàn)倫理沖突。官員拒絕申報或者不實申報，包括隱瞞申報、虛假申報等，亦涉及官員誠信等倫理問題。從某種意義上講，官員財產(chǎn)申報規(guī)范屬于官員倫理規(guī)范的范疇。只有強化官員財產(chǎn)申報與官員倫理的關(guān)聯(lián)性，才能促使官員內(nèi)心確認財產(chǎn)申報的責(zé)任，自覺履行財產(chǎn)申報義務(wù)。

四、官員財產(chǎn)申報制度完善基本路徑

在很多國家，官員財產(chǎn)申報制度的出臺和實施面臨重重阻力。國際腐敗監(jiān)督機構(gòu)“透明國際”公布的報告顯示，從中央到地方，俄羅斯各級官員普遍不愿公開個人收入及財產(chǎn)情況。即使在官員財產(chǎn)申報制度比較成熟的美國，亦存在對官員財產(chǎn)申報制度的質(zhì)疑。美國國會通過法案要求網(wǎng)上公開官員財產(chǎn)申報內(nèi)容后，曾有多名美國聯(lián)邦政府官員以嚴重侵犯個人隱私為由訴諸法庭。美國政府道德辦公室認為官員財產(chǎn)公開報告有時可能對個人隱私產(chǎn)生不利影響，但公開的目的是為幫助各機構(gòu)發(fā)現(xiàn)官員職責(zé)與其個人財產(chǎn)利益可能存在的沖突[4]。在中國，以個人隱私權(quán)保護為理由，或者以金融信息管理、外匯管制、財產(chǎn)登記實名制等官員財產(chǎn)申報配套制度及相關(guān)技術(shù)尚不成熟為由，不少人主張官員財產(chǎn)申報應(yīng)當(dāng)慎行，尤其在官員群體中更缺乏財產(chǎn)申報共識[5]。建立和運轉(zhuǎn)官員財產(chǎn)申報制度應(yīng)當(dāng)堅持實事求是的原則，將官員財產(chǎn)申報置于腐敗懲治體系中加以考量，戰(zhàn)略規(guī)劃、策略推進。

第一，官員財產(chǎn)申報應(yīng)當(dāng)政治力推、社會協(xié)進。沒有政治的強力推動，任何改革和制度建設(shè)都可能半途而廢，官員財產(chǎn)申報制度也是如此。官員財產(chǎn)申報制度關(guān)系著腐敗預(yù)防與懲治的成效，關(guān)系著政治穩(wěn)定、改革和可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)踐行“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的政治承諾，堅定“蒼蠅、老虎一起打”的政治決心，將官員財產(chǎn)申報制度視為“制度的籠子”不可缺少的部件，使其發(fā)揮在懲治尤其是預(yù)防腐敗中不可替代的作用。沒有社會公眾的有效參與，任何改革和制度改進都難以持久，反腐敗領(lǐng)域也是這樣。社會對政治的呼應(yīng)、社會組織與反腐敗機構(gòu)的互動將產(chǎn)生預(yù)防和懲治腐敗的巨大力量[5]。公眾享有對官員財產(chǎn)情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這是中國政治倫理和民主政治原則的基本要求。社會在懲治和預(yù)防腐敗領(lǐng)域與政治力推相協(xié)同，公眾參與將成為推進官員財產(chǎn)申報的重要機制。

第二，官員財產(chǎn)申報應(yīng)當(dāng)頂層設(shè)計、央地并進。近幾年來，一些基層和地方紛紛“試水”官員財產(chǎn)申報制度。自新疆阿勒泰“陽光法案”（《縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》）出臺以來，湖南瀏陽、重慶江北、浙江慈溪、四川高縣、廣東南沙等基層都曾推行官員財產(chǎn)申報制度，要求一定范圍內(nèi)的官員申報全部財產(chǎn)收入，通過網(wǎng)絡(luò)和報紙等媒介公開申報材料，接受社會監(jiān)督并引入問責(zé)機制。地方“先行先試”是改革開放以來我國制度建設(shè)行之有效的模式，同樣適用于官員財產(chǎn)申報領(lǐng)域的制度構(gòu)建。毫無疑問，基層“試水”、地方先行，可以為全國性的制度構(gòu)建提供經(jīng)驗，但由于缺乏足夠的高度和動力，基層的做法局限性很大，比較容易曇花一現(xiàn)，難以保持持久效應(yīng)。官員財產(chǎn)申報制度需要通過頂層設(shè)計，在方向、目標、原則上引導(dǎo)基層運作，為地方提供支持和動力，基層和地方為全國性制度構(gòu)建提供經(jīng)驗，形成中央和地方上下互動。

第三，官員財產(chǎn)申報應(yīng)當(dāng)重點突出、整體漸進。一方面，官員財產(chǎn)申報和監(jiān)督應(yīng)循序漸進、由點及面，可以以晉升官員為重點，從新任一定級別以上的官員開始實施，逐步擴展財產(chǎn)申報人的范圍。另一方面，可以選取一些腐敗高發(fā)、易發(fā)的領(lǐng)域先行試點，比如在國土、財政、交通等權(quán)力大、資源多的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位等腐敗大要案頻發(fā)的地帶重點推進。另外，官員財產(chǎn)申報也包括重點突破，重點突破可以放在“裸官”財產(chǎn)申報上。在現(xiàn)有“裸官”管理基礎(chǔ)上建立強制公開申報家庭財產(chǎn)制度，接受財產(chǎn)申報管理部門的審查和社會監(jiān)督。突出重點地開展官員財產(chǎn)申報工作，應(yīng)當(dāng)與官員財產(chǎn)申報工作整體推進相結(jié)合，以政治引領(lǐng)、社會推動形成充分的壓力和動力，依靠政策和法律形成足夠的制度保障，在官員財產(chǎn)申報重點突出、整體漸進中獲得反腐倡廉的良好效果。

第四，官員財產(chǎn)申報應(yīng)當(dāng)政策先行、法律跟進。如前所述，我國現(xiàn)行關(guān)于官員收入申報和家庭財產(chǎn)報告的規(guī)定，對官員財產(chǎn)申報制度建設(shè)發(fā)揮了起步和奠基的作用，在強化官員為政自律、預(yù)防官員腐敗方面產(chǎn)生了一定的效應(yīng)。但都局限于政策層面。政策與法律具有相輔相成的關(guān)系，不能忽視政策在官員財產(chǎn)申報方面的效用，但同時應(yīng)當(dāng)逐步將官員財產(chǎn)申報工作建立在法律基礎(chǔ)上。應(yīng)當(dāng)分步展開官員財產(chǎn)申報制度的立法工作，可以先進行官員財產(chǎn)申報立法地方試點，鼓勵地方立法和制度創(chuàng)新，不斷總結(jié)地方制度建設(shè)經(jīng)驗，同時借鑒國外官員財產(chǎn)申報立法方面的做法，適時醞釀全國性立法。官員財產(chǎn)申報立法可以分散進行，主要通過完善公務(wù)員法、政府信息公開法等相關(guān)法律來實現(xiàn)，也可以制定專門的官員財產(chǎn)申報法。無論采用何種立法模式，都需要著眼于防止利益沖突，建立和完善官員財產(chǎn)申報的各項制度。

結(jié)語

官員申報財產(chǎn)是一項兼具政治性、道德性、法律性的義務(wù)。一些發(fā)達國家專門對官員財產(chǎn)申報立法，名稱就為道德法或倫理法。為官員道德或倫理立法，并不混淆法律與道德界限，在必要的情形下，將道德要求轉(zhuǎn)化為法律要求，具有重要現(xiàn)實意義，對特定職業(yè)領(lǐng)域來說更是如此。1978年，美國國會通過政府道德法案，把申報財產(chǎn)的范圍確定為行政、立法和司法機構(gòu)，根據(jù)這一法案，美國確立了官員財產(chǎn)申報制度。1981年，韓國總統(tǒng)全斗煥制定了《公職人員倫理法》，1993年5月，韓國國會通過了《公職人員倫理法》修正案，規(guī)定擔(dān)任一定公職者必須在一定時期內(nèi)向有關(guān)部門報告自己及配偶、子女的財產(chǎn)狀況，包括數(shù)量、來源、變動等內(nèi)容，并要做出“令人滿意”“合理”的解釋和證明。日本、菲律賓等國家的財產(chǎn)申報制度也與官員倫理立法相結(jié)合，日本的《為確立政治倫理的國會議員資產(chǎn)公開法》、菲律賓的《政府官員，員工行為和道德標準法典》等都規(guī)定了官員財產(chǎn)申報制度。

官員財產(chǎn)申報制度以防止利益沖突為基礎(chǔ)，與官員倫理道德建設(shè)相關(guān)聯(lián)。建立和運作官員財產(chǎn)申報制度，目的在于更加有效地預(yù)防利益沖突和懲治官員腐敗，促進干部清正、隊伍清純、政府清廉、政治清明。申報財產(chǎn)并接受監(jiān)督是官員必須承擔(dān)和履行的兼具政治性、倫理性和法律性的責(zé)任與義務(wù)。不僅應(yīng)當(dāng)上升到政治的高度認識官員財產(chǎn)申報制度的意義，提高到法治的高度完善官員財產(chǎn)申報制度，還應(yīng)當(dāng)深入到倫理的層面理解官員財產(chǎn)申報制度的價值，在增強官員的政治責(zé)任感、法律義務(wù)感的同時，加深官員的倫理道德感，逐步強化官員財產(chǎn)申報的自覺性，擴大官員群體財產(chǎn)申報的共識，排解官員財產(chǎn)申報工作的障礙和阻力，將反腐倡廉工作不斷推向深入。

注釋：

[1]通過立法確立官員財產(chǎn)申報制度與建立官員財產(chǎn)申報制度不是同一概念。據(jù)世界銀行[微博]的統(tǒng)計，包括中國在內(nèi)，全球有137個國家和地區(qū)出臺了明確要求官員進行財產(chǎn)申報的規(guī)定。

[2]梅德韋杰夫簽署的總統(tǒng)命令明確了三類必須申報收入與財產(chǎn)的官員：第一類是憲法明文規(guī)定的國家公職人員，如總統(tǒng)、政府成員、議會上下院的成員、中選委成員、審計署等機構(gòu)的官員；第二類是國家機關(guān)公務(wù)員，即得到第一類官員任命的各級政權(quán)機構(gòu)的人員；第三類是國家大公司和其他國營企業(yè)的董事會主席、副主席和成員。另外，國家權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人還有權(quán)擴大申報收入者的名單，名單可以包括那些管理國家財產(chǎn)和負責(zé)分配國家采購和工程項目的官員。

[3]1993年8月12日，金泳三總統(tǒng)根據(jù)憲法“總統(tǒng)緊急命令權(quán)”發(fā)布實施金融實名制的命令，通過金融實名制，韓國政府更準確掌握了官員個人財產(chǎn)狀況。金泳三總統(tǒng)主導(dǎo)的這場史無前例的廉政風(fēng)暴，懲治了5000多名官員，包括議員、法院院長、多個部門長官等大批達官顯要，也使官員財產(chǎn)公示深入人心。

[4]2012年，美國國會通過了防止國會知情交易法，目的是為了防止國會成員憑借其職務(wù)獲得機密信息在證券市場上交易獲利，進行公開財產(chǎn)申報的行政官員也在該法案的涵蓋范圍之內(nèi)。根據(jù)這一法案，政府道德辦公室需要將這些官員的財產(chǎn)申報表格上網(wǎng)，在2013年10月之前建立公共數(shù)據(jù)庫，方便公民隨時查閱。

[5]當(dāng)然也有例外，在一些法治比較發(fā)達的地方，領(lǐng)導(dǎo)干部支持財產(chǎn)公示制度的比例相對比較高。比如，《上海法治發(fā)展報告（2013）》顯示，在上海市領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公示態(tài)度調(diào)查中，近80%的人對財產(chǎn)公示持積極的態(tài)度，只有4．81%受訪者有點反對，僅有0．89%的受訪者表示強烈反對。

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