截至2013年底，全國農(nóng)村宅基地面積為1．7億畝，約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54％。這是農(nóng)村集體資產(chǎn)的重要組成部分，也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要來源。

宅基地制度的形成與特征

農(nóng)村宅基地制度是我國特有的一種土地制度。新中國成立后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，宅基地和農(nóng)房歸農(nóng)民個(gè)人所有。即便1956年發(fā)布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》要求社員入社必須把私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，但也同時(shí)明確“社員原有的墳地和房屋地基不必入社?！?962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》首次明確包括宅基地在內(nèi)的生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。1963年中共中央發(fā)布《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，并轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院農(nóng)林辦公室整理的 《關(guān)于社員宅基地問題》，重申“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有”，并作出新的規(guī)定：宅基地仍歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑；宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣和租賃房屋的權(quán)利；社員新建住宅占地?zé)o論是否耕地，一律不收地價(jià)。

在1963年以來的50多年間，雖然“集體所有、農(nóng)戶使用”的農(nóng)村宅基地制度框架保持了基本穩(wěn)定，但深入分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度還是發(fā)生了一系列調(diào)整：

一是獲得宅基地使用權(quán)的資格在逐步收緊。在很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)，國家并未禁止城鎮(zhèn)居民有條件地獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定，“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑”可以獲得宅基地。1986年頒布的《土地管理法》第四十一條規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以使用集體所有土地建住宅，附加條件是須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)、用地面積不得超過省區(qū)市規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、參照國家建設(shè)征用土地標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。1990年發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局 〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知〉》首次提出，對非農(nóng)業(yè)戶口居民，不批準(zhǔn)宅基地。1998年修訂后的《土地管理法》，將宅基地的申請主體由“農(nóng)村居民”修改為“農(nóng)村村民”，刪除了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以使用集體所有土地建住宅的規(guī)定。1999年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》首次明確提出，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，將禁止的主體范圍由“城市居民”擴(kuò)大為“城鎮(zhèn)居民”，明確提出“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。

二是獲取宅基地使用權(quán)的方式經(jīng)歷了從無償?shù)接袃斣俚綗o償?shù)那圩兓?。在人民公社時(shí)期，社員新建住宅由集體無償提供土地。1988年山東德州率先試行農(nóng)村宅基地有償使用。到1992年，全國已有28個(gè)省區(qū)市、1200多個(gè)縣、6000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、約13萬個(gè)行政村實(shí)行了宅基地有償使用。1993年，國務(wù)院召開全國減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作電視電話會議，宣布取消農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)、農(nóng)村宅基地超占費(fèi)。此后，雖然國家層面實(shí)行免費(fèi)使用制度，但局部地區(qū)仍在實(shí)行有償使用。

三是宅基地使用權(quán)的權(quán)能在逐步收窄。1963年發(fā)布的《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利，房屋出賣后宅基地使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主。但1981年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》強(qiáng)調(diào)，分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。1995年頒布的《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。2007年頒布的《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)具有占有、使用權(quán)能；第一百八十四條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。與完整的用益物權(quán)相比，少了收益的權(quán)能；與土地承包經(jīng)營權(quán)相比，不僅少了收益的權(quán)能，而且少了很多形式的處分權(quán)能。

經(jīng)過50多年的發(fā)展演變，目前農(nóng)村宅基地制度的主要特征可概括為：“集體所有、成員使用；一戶一宅、限制面積；免費(fèi)申請、長期占有；房地分開、差別賦權(quán)”?！凹w所有、成員使用”，就是宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有使用資格?！耙粦粢徽?、限制面積”，就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以家庭為單位、每個(gè)家庭可使用一塊宅基地，宅基地占地面積和容積率不能超過各地的規(guī)定?！懊赓M(fèi)申請、長期占有”，就是集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以家庭為單位免費(fèi)申請使用本集體所有的土地，并無期限地占有和使用宅基地，面積與申請時(shí)的家庭人數(shù)有關(guān)，但不能落實(shí)到人頭，屬于家庭共有使用權(quán)?！胺康胤珠_、差異賦權(quán)”，就是房屋和宅基地實(shí)行兩套產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民對房屋擁有完整的占有、使用、收益、處分權(quán)，對宅基地只擁有占有、使用和有限的處分權(quán)（比如，可轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織符合新申請宅基地條件的農(nóng)戶，但轉(zhuǎn)讓后不得再申請使用宅基地）。這套制度安排，保障了農(nóng)民居住權(quán)，無論窮富都有一塊宅基地用于自建住房。但也存在很多問題，免費(fèi)申請和占有宅基地，導(dǎo)致一戶多宅、建新不拆舊等“公地悲劇”普遍發(fā)生；隨著農(nóng)村人口外流增多，農(nóng)房空置現(xiàn)象加?。晦r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)能不充分，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到約束；農(nóng)房甚至宅基地抵押、超范圍流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)居民“聯(lián)建”、建造對外銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”等法外現(xiàn)象大量存在，對法律的約束力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會 《決定》明確要求，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。這實(shí)際上提出了兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又有所不同的改革任務(wù)：一是宅基地制度改革，核心是保障農(nóng)戶對宅基地的用益物權(quán)，焦點(diǎn)在于是否在已經(jīng)賦予其“占有、使用”權(quán)能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予其“收益”的權(quán)能、有限度地賦予其“處分”的權(quán)能；二是住房財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是擴(kuò)大交易半徑、從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)擴(kuò)大到更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，焦點(diǎn)在于是否將城鎮(zhèn)居民納入受讓人范圍。由于房地難以分離，完成這兩項(xiàng)改革任務(wù)，必須以宅基地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)為基礎(chǔ)（見表1）。

落實(shí)集體所有權(quán)

宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，自1962年以來在法律和政策層面是清晰的。但在集體經(jīng)濟(jì)組織成員免費(fèi)擁有長期占有、使用權(quán)的制度安排下，集體所有權(quán)的權(quán)能已很微弱。面對“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用、自發(fā)流轉(zhuǎn)等侵權(quán)行為，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者往往束手無策。在擴(kuò)大農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)權(quán)能、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)加快、住房流轉(zhuǎn)交易發(fā)生概率上升的背景下，有必要明確和落實(shí)宅基地所有權(quán)權(quán)能。

一是進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在占有方面的權(quán)能。宅基地集體所有權(quán)的占有權(quán)能，主要體現(xiàn)在集體可以排他性地收回宅基地。但對什么情形下集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地，在國家法律和政策層面缺乏系統(tǒng)、明確的規(guī)定。1982年國務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定，社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊(duì)收回。1986年頒布的《土地管理法》廢除了這個(gè)條例，并規(guī)定“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的”，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)”。1990年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請示》提出，“對已經(jīng)‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’的人員，要適時(shí)核減宅基地面積”，但宅基地的分配是以家庭為單位，這一要求缺乏可操作性。1995年國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》提出，“非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地、房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回”；“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定宅基地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回”。各地也提出了集體經(jīng)濟(jì)組織無償收回宅基地的特定情形。應(yīng)在梳理國家和地方現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，合理界定、適度強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)利。

二是進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在使用方面的權(quán)能。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)提倡集體經(jīng)濟(jì)組織按城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)一利用集體土地建設(shè)住房，分配給符合條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在有條件的農(nóng)村地區(qū)，也應(yīng)探索集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，以替代分戶建房的傳統(tǒng)做法。

三是進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)組織在收益方面的權(quán)能。宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有和使用時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織不宜收取土地使用費(fèi)。但鑒于宅基地使用權(quán)是無償取得的，在宅基地使用權(quán)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)收益時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有者應(yīng)參與收益分配：在宅基地被依法征收時(shí)，房屋補(bǔ)償款歸農(nóng)戶所有，土地補(bǔ)償款應(yīng)在集體與農(nóng)戶之間進(jìn)行合理分割；在宅基地使用權(quán)隨住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，應(yīng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織向出讓人或受讓人收取一定的宅基地有償使用費(fèi)；在宅基地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)交易給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)參與土地轉(zhuǎn)讓收入分配。

劃斷農(nóng)戶成員權(quán)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員只要符合分戶條件就可以免費(fèi)申請宅基地的制度安排，在一定的歷史條件下有其合理的一面。但這實(shí)際上是新分得宅基地的成員侵占其他未新分宅基地成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。長期占有和使用宅基地、沒有明確的使用年限，既與農(nóng)村人口變化的大趨勢不吻合，也不利于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)利制度的統(tǒng)一。在宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值日益彰顯的新背景下，繼續(xù)實(shí)行這種制度既不公平，也不利于提高土地資源利用效率。應(yīng)選取一個(gè)時(shí)點(diǎn)，劃斷農(nóng)戶成員權(quán)，在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員70年的宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行宅基地使用權(quán)“生不增、死不減，入不增、出不減”。實(shí)行這種改革的社會風(fēng)險(xiǎn)是可控的：從人口凈流入的城中村、城郊村來看，多數(shù)地方事實(shí)上已多年沒有再分配宅基地，很多地方規(guī)定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)停止分配宅基地，這些地方今后不再分配宅基地不會引發(fā)新的社會矛盾；從人口凈流出的一般農(nóng)村來看，房屋空置率較高，新分戶家庭的居住問題可以通過村內(nèi)房屋和宅基地流轉(zhuǎn)解決；從計(jì)劃生育政策來看，今后符合新分戶條件的家庭不會很多，如果允許超生家庭新分宅基地，對遵守計(jì)劃生育政策的家庭不公平。如果短期難以形成共識，可先在城郊地區(qū)試行劃斷農(nóng)戶成員權(quán)的改革。

審慎拓展使用權(quán)

根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)權(quán)能明顯小于土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。在人口不流動(dòng)、房地不流轉(zhuǎn)的情形下，僅賦予宅基地使用權(quán)占有、使用權(quán)能，問題并不突出。然而，隨著農(nóng)村人口流動(dòng)越來越多，宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值不斷上升，特別是貫徹落實(shí)十八屆三中全會《決定》關(guān)于“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”的要求，拓展宅基地使用權(quán)權(quán)能、擴(kuò)大農(nóng)房和宅基地交易半徑勢在必行。推進(jìn)這項(xiàng)改革，必須把握好提高農(nóng)房和宅基地可交易性與防范城市資本到農(nóng)村炒作農(nóng)房、圈占宅基地之間的平衡。應(yīng)根據(jù)宅基地使用權(quán)獲得途徑的不同，實(shí)行差別賦權(quán)：對基于成員權(quán)依法免費(fèi)申請獲得的宅基地原始使用權(quán)，可賦予其較充分權(quán)能；對通過各種流轉(zhuǎn)方式獲得的宅基地繼受使用權(quán)，只應(yīng)賦予其相對有限的權(quán)能。

第一，在占有權(quán)能方面。對基于成員權(quán)免費(fèi)申請獲得的原始使用權(quán)，可賦予其70年的排他性控制和支配的權(quán)利；70年使用權(quán)到期后，如果家庭成員仍有在農(nóng)村居住的，可免費(fèi)延長一個(gè)使用周期。對通過流轉(zhuǎn)方式獲得的繼受使用權(quán)，賦予其房屋存續(xù)期內(nèi)的排他性控制和支配的權(quán)利，但不得超過剩余使用期；剩余使用期到期后，即使房屋沒有損毀的，宅基地所有者有權(quán)收回宅基地，并對房屋給予適當(dāng)補(bǔ)償。

第二，在使用權(quán)能方面。對基于成員權(quán)免費(fèi)申請獲得的原始使用權(quán)，在取得建設(shè)規(guī)劃許可的條件下，可維護(hù)、改造宅基地上的現(xiàn)有房屋，也可利用宅基地重新建設(shè)住房。對通過流轉(zhuǎn)方式獲得的繼受使用權(quán)，只能使用和維護(hù)宅基地上的現(xiàn)有房屋，不得利用宅基地重新建設(shè)住房。

第三，在收益權(quán)能方面。對基于成員權(quán)免費(fèi)申請獲得的原始使用權(quán)，可通過有償流轉(zhuǎn)獲取收益，有權(quán)獲得國家征收時(shí)給予的土地補(bǔ)償費(fèi)，有權(quán)獲得國家安排的農(nóng)房改造扶持資金，有權(quán)獲得重大自然災(zāi)害造成損失時(shí)國家給予的救助。對通過流轉(zhuǎn)方式獲得的繼受使用權(quán)，不能產(chǎn)生任何收益。

第四，在處分權(quán)能方面。對基于成員權(quán)免費(fèi)申請獲得的宅基地原始使用權(quán)，允許其有償退回給集體經(jīng)濟(jì)組織，對隨宅基地使用權(quán)一并退回的房屋應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償；現(xiàn)階段，允許宅基地使用權(quán)隨住房財(cái)產(chǎn)權(quán)一并出租、轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員和符合條件的外部人員，允許宅基地使用權(quán)隨住房財(cái)產(chǎn)權(quán)一并繼承、贈(zèng)與和抵押、擔(dān)保，但宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)繼承、贈(zèng)與和抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓；從長遠(yuǎn)看，放寬農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人范圍，允許宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。對通過流轉(zhuǎn)方式獲得的宅基地繼受使用權(quán)，允許隨住房財(cái)產(chǎn)權(quán)一并抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，但不得單獨(dú)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

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